作者：张翔 【 国浩状师（南京）事务所状师，微信号：zhxiang1122 】「 本文仅做参考，不作为针对任何个案的执法意见或建议。」《 建设工程质量治理条例 》 第十六条第三款： “ 建设工程履历收及格的，方可交付使用。”《 建设工程质量治理条例 》 第五十八条： “ 违反本条例划定，建设单元有下列行为之一的，责令纠正，处工程条约价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法负担赔偿责任； （ 一 ） 未组织竣工验收，擅自交付使用的； （ 二 ） 验收不及格，擅自交付使用的；”本文针对相关政府主管部门就企业违反 《 建设工程质量治理条例 》第十六条 中 “ 未验先投 ” 行为作出行政处罚的案件举行探讨，以期在事实层面以及执法层面为企业提供执法支撑及计谋应对。
一、本文 “ 未验先投 ” 行为的观点及适用规模“ 未验先投 ” 是通俗化的简写，其完整表述应为：建设单元投资建设的工程，在未组织竣工验收或竣工验收不及格的情形下，便擅自交付使用。本文所讨论的 “ 未验先投 ” 行为是特指，企业违反了 《 建设工程质量治理条例 》第十六条的划定 ，将其投资建设的建设工程在未组织竣工验收或竣工验收不及格的情形下擅自交付使用的行为。本文 “ 未验先投 ” 行为区别于 《 建设项目情况掩护治理条例 》 或 《 消防法 》 中的 “ 未验先投 ” 行为，亦未思量包罗与被包罗关系。如企业在遇到与后者相关的执法纠纷，可将本文作为参考。
二、关于行政处罚事实层面的应对偏向“ 未验先投 ” 行为有两个基础要素：未验收交付使用1、 【 未验收 】 外貌上包罗了未竣工验收及格及未组织竣工验收，其事实指向只有一个：没有取得竣工验收及格证明。竣工验收及格证明是什么？即经由正当的 “ 五方验收 ” 后出具的竣工验收证明文件。《 建设工程质量治理条例 》 第十六条： ‘ 建设单元收到建设工程竣工陈诉后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单元举行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（ 四 ） 有勘探、设计、施工、工程监理等单元划分签署的质量及格文件；……。
建设工程履历收及格的，方可交付使用 ’ 、以及《 衡宇修建和市政基础设施工程竣工验收划定 》 第六条划定： ‘ 工程竣工验收应当按以下法式举行：…… （ 二 ） 建设单元收到工程竣工陈诉后，对切合竣工验收要求的工程，组织勘探、设计、施工、监理等单元组成验收组，制定验收方案。…… （ 四 ） 建设单元组织工程竣工验收。
……4. 对工程勘探、设计、施工、设备安装质量和各治理环节等方面作出全面评价，形成履历收组人员签署的工程竣工验收意见 ’ 等执法条文中皆有关于建设工程竣工验收的相关划定。对于建设工程是否竣工验收，应注重审查竣工验收陈诉/竣工验收单中是否有建设单元、施工单元、监理单元、勘探单元以及设计单元的签章确认。
另外，上文所称竣工验收及格证明与竣工验收存案并非同一文件， 《 建设工程质量治理条例 》 亦未要求 “ 竣工验收及格并经存案后才气交付使用 ” ，因此在确定竣工验收及格时间节点时对两者应当予以区分。2、 【 交付使用 】 的观点在 《 修建法 》 、 《 消防法 》 等多部执法中虽有涉及，但都没有详细的界说或定性划定。实践中，关于交付使用的事实确认，多以行政机关现场照相、视频、询问笔录等方式予以牢固。
《 建设工程质量治理条例 》 中 “ 未经竣工验收不得交付使用 ” 的划定，其执法精神更多的应偏重于防止不及格工程的使用对民众人身权、产业权造成宁静隐患。有鉴于此，此处交付使用的重点应政府限于 【 使用 】 ，而非 【 交付 】。
即 “ 未验先用 ” 才是执法克制的重点，而非 “ 未验先交 ”。如类似案件中存在：未经竣工验收的工程交付给了第三方但并未使用、建设单元将其交付但通过设立现实的使用障碍 （ 锁门等 ） 或条约条款的约束 （ 见告第三方暂时不得使用 ） 等情况，应当仔细对事实有关的证据质料举行审查，并向行政处罚的作出单元或救援单元予以充实说明。三、关于行政处罚的执法层面的应对偏向1、处罚主体的适格性行政处罚案件中，行政处罚的作出机构的职权规模是首应关注点。
我国行政处罚权集中履历了小规模试点阶段 （ 1997年-2002年7月 ） 、进一步推开阶段 （ 2002年-2013年10月 ） 、着力提升阶段 （ 2013年11月至今 ） 后，行政处罚权现在都处于相对集中的状态。因此，行政处罚案件中经常会泛起这种情况：看似无行政处罚权的部门作出了行政处罚决议。其原因在于，地方政府将行政处罚权集中赋予了某一详细部门。
适用到本文的情况，关于 “ 未验先投 ” 行为处罚的作出主体一般可能是都会治理综合行政执法局。在详细案件中核查都会治理综合行政执法局的职权职能时，不能仅仅通过官网查询，还要联合当地政府关于集中行政处罚权的文件来判断。2、处罚的法式性问题法式性问题是所有行政案件都绕不开的重点和突破口，行政处罚案件也不破例。
应对参照的条文应在两个方面中寻找：《行政处罚法》当地的《行政执法法式划定》详细到本文所涉的“未验先投”行为的行政处罚而言，应当注重就以下几点举行审查：行政处罚决议前的见告义务挂号立案至作出决议的期限限制行政机关在证据搜集上的限制行政机关卖力人团体研究讨论法式送达法式的正当性【 行政处罚决议前的见告义务 】 是 《 行政处罚法 》 第三十一条及第三十二条所划定的法定法式，其目的是保障被处罚人陈述、申辩、听证等权利。可能存在的详细违法体现为：应当听证而未见告听证、未见告就直接下决议、见告和决议同时或倒置等。在甘肃省高级人民法院审理的上诉人李忠因诉兰州市都会交通运输治理处交通行政处罚一案 「 案号： （ 2017 ） 甘行终8号 」 中，兰州市交管处作出的行政处罚决议便因未推行见告义务的法式而被打消。
【 挂号立案至作出决议的期限限制 】 是指行政机关处置惩罚违反案件从挂号立案至作出处罚决议必须切合法定期限，详细期限可查询当地的 《 行政执法法式划定 》。可能存在的详细违法体现为：超出期限、无正当延期审批手续等。在温州市中级人民法院审理的徐明义与乐清市住房和城乡计划建设局行政处罚二审一案「案号： （ 2016 ） 浙03行终33号 」 中，乐清市住房和城乡计划建设局便因超出法定期限作出的行政处罚决议而被判断法式违法。
【 行政机关在证据搜集上的限制 】 指行政机关在作出处罚决议前的证据搜集应当切合执法划定。可能存在的详细违法体现为：文书无执法人员签字、一人代签无法证明两事情人员在场、挂号立案前无正当执法权的观察取证、作出处罚决议后的后补证据搜集等。在福建省高级人民法院审理的德化县广益房地产开发有限公司与德化县住房和城乡计划建设局行政计划、行政处罚再审一案 「 案号： （ 2014 ） 闽行再终字第1号 」 中，德化县行政执法局因尚未获得德化县计划建设局的委托授权，享有正当职权依据的前提下就开展行政执法，制作观察笔录、未提供证据证明观察取证人员的执法身份以及被观察人的身份、亦无法通过观察取证笔录确定被观察人就是“景苑花园”的业主或知情人等原因被判断法式违法。【 行政机关卖力人团体研究讨论法式 】 所指向的是 《 行政处罚法 》 第三十八条第二款所划定 ‘ 对情节庞大或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的卖力人应当团体讨论决议 ’。
该种情况虽较为少见，但在实践案例中亦有泛起。在甘肃省省高级人民法院审理的常学军与张掖市公安局交通警员支队门路交通行政处罚二审一案 「 案号： （ 2018 ） 甘行终192号 」 中，市交警支队未提交作出行政行为前其卖力人通过团体讨论决议的相关证据，而被判断法式违法。
【 送达法式的正当性 】 指行政机关应按法定法式送达相关见告书、决议书等执法文书。可能存在的详细违法体现为：未送达、未有效送达、超期限送达等。但对于送达法式违法行为，实践中差别法院做法纷歧致，泛起送达法式轻微违法不影响其执法效力及送达法式违法应当打消两种讯断效果。
3、处罚的情节及金额认定处罚效果的适当性审查是须要的，执法部门过重处罚的情形也时常发生。那么如何审查处罚效果的适当性，查询当地的以下文件即可：当地的《行政处罚自由裁量基准》或类似文件适用到本文的情况，关于 “ 未验先投 ” 行为处罚的金额与事实情节挂钩，其比例规模为工程条约价款的2%-4%，一般修建工程条约价款都较大，如在对应情节中能将处罚比例降低1%，也是值得的。
综上所述，本文并不能穷尽现实生活中建设企业遇到“未验先投”的行政处罚的全部情况，仅为解决该类案件提供应对思路。详细案件处置惩罚方案的设计需要凭据企业的诉求并联合详细案件情况以及证据搜集情况予以详细分析确定。
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